【自由时报】《星期专访》台大法律学院教授颜厥安:异形经合会恐造成国共共管台湾

第六次江陈会于上周结束,两岸业已签署了第十五项协议,针对即将成立的经合会,台大法律学院人权与法理学研究中心主任颜厥安教授提醒,经合会违反法律保留原则;很可能会成为一个集合准行政、立法与司法权于一身的异形机制;尤其经合会的组成包括中国官员,这种设计不但违反国家权力不得让渡给外国政权的原则,在现实政治上,更可能逐渐形成国共共管台湾国内事务的架构与趋势。

台大法律学院教授颜厥安(记者简荣丰摄)

关系发展对台湾民主的冲击,你如何看待马政府经由每半年一次江陈会所建构的两岸关系发展?

颜厥安:个人现在同时担任“台湾守护民主平台”的召集人,这个组织就是在二○○八年陈云林来台引发警民冲突事件的背景下,由网路平台群组逐渐发展出来的团体,主要由学者与社运界人士组成。平台虽然关心台湾所有民主议题,但是我们的一个核心思考,就是认为中国崛起对台湾民主已经形成重大威胁,在台湾的下一波民主化或民主巩固过程中,中国已经是个不可忽视的重要因素。

江陈会避监督 严重戕害民主

马政府上台后所开启的一连串江陈会以及两岸协议的签订,是一个巨大历史变迁过程的开端,将对台湾带来非常巨大的冲击,台湾社会的所有层面,都将受到这个过程的深度影响。李前总统多年前就曾担心马英九若当选总统,将把两岸关系带往一种不可逆的统一形势。这是少数最具前瞻性的精准观察,江陈会、ECFA与所有的协议,都必须放入这个观察脉络中加以思考。因此对任何一次的江陈会与任何协议,或相关各种共识、谈话,都必须谨慎地加以注意,不能因为国内选举或政情的起起伏伏而忽视了这个主要的历史趋力。

问:针对这次江陈会的实际议题,你的分析与看法又是什么?

颜:观察江陈会,总是可以用“做了什么”、“没做什么”及历来总是“怎么做”的几方面来考察。有的时候,后面两个层面可能更为重要。以本次来说,签订了医药卫生协议,这是做的部分。但是投资保障协议没有签,依照ECFA要成立的两岸经合会也没成立。不过围绕着这两个没有做的议题,却反而有太多需要注意的重点。

投保协议关键 引进国际仲裁

不过,我先从“历来怎么做”来谈。简单说,两年多来两岸关系的建构发展,是在“民主尽可能被忽略”与“资讯尽可能不透明”两大特色之下操作的,而这两大特色又往往是以相互关连的方式在进行的。如果大家不健忘,去年十一月就是以形同欺瞒国会的方式迅速签订了两岸金融MOU.今年的ECFA则是以立院无法实质审议的二读方式强行通过,并且又以缺少民主正当性基础的公投审议委员会否决表现直接民主的公投案。两年多来签订的十几项协议,也都是以送立法院“备查”的方式来处理,回避国会的监督。这次的医药卫生协议也打算要这样处理。

除了事后无法审议外,所有协议签订前,官员也都一再以“还在谈判中”为由,拒绝向社会以及立委透露相关资讯,造成台湾的公民社会与国会无法在协议文稿实质定案前提出意见,难以影响协议内容。这种事前无资讯、不讨论,事后又无法实质审议的流程,非常不尊重国会与人民,也严重戕害了民主。不久前国民党智囊曾提出“台湾共识”的说法,但是这种两岸关系推动方式,正好与任何台湾共识的形成背道而驰。

问:有关投资保障协议与经合会的议题,马政府必须注意什么?

颜:这两个被我界定为没有做或还没有做的事情,有许多应该要注意的窍门。投资保障协议方面,最关键之处就是是否要引进争端解决的国际仲裁机制。不论就国际贸易实务、学理,或台湾厂商面对中国明显位居劣势的现实条件来看,引进或至少“不排除”某种国际仲裁机制是至关重要的。然而在这个看似技术性的议题中,中国方面却可能以一种“细腻的强势”方式,来压迫台湾方面接受某种完全排除国际仲裁机制的争端解决模式。所以投保协议的争端解决安排,将是一个重要的警示灯。如果马政府竟然与中国签订完全排除国际仲裁机制的协议,全部交由经合会来解决,那不但台湾投资人将处于非常不利的位置,前面提到不可逆统一趋势的另一盏警示灯也将亮起。

经合会是另外一个要点。经合会是依照ECFA第十一条的规定要设立的机制。然而从法学的观点来看,实在不太清楚经合会的性质地位到底是什么。本次江陈会期间,也曾传出双方已经对经合会的组成运作达成共识,可能很快就会成立的消息。

经合会设计 违法律保留原则

已经有学者指出,经合会可能是一个违宪的制度设计。我以下简单分几点说明一下我的看法。首先,经合会违反法律保留原则。针对国家权力的构造与行使,国会可透过法律保留原则对于机关的组织、职权、程序、人事等层面发挥监督与控制的权力,但是ECFA第十一条对经合会广泛且不明确的授权,却完全跳脱了这个法治框架。

第二,经合会很可能会成为一个集合准行政、立法与司法权于一身的异形机制,却又完全没有任何宪法或法律的依据,严重牴触了权力分立的宪法原则。

最严重的是,第三,经合会的组成包括中国官员,这表示台湾部分的公权力,已经开放让渡给中国方面来行使,或中国可以发挥组织内的实质决策影响力。这种设计不但违反国家权力不得让渡给外国政权的原则,在现实政治上,更可能逐渐形成国共共管台湾国内事务的架构与趋势。例如经合会可以其决定,实质压迫影响投审会、NCC或金管会将要或已经做成的决定。这个观察如果结合前面提到不可逆的趋势,就可以了解问题的严重性,将来也一定会引起许多的政治与宪政冲突。总之,我认为经合会是一个宪政的癌细胞,如果不谨慎处理,非常可能成为一个吞噬台湾民主宪政与主权的杀手肿瘤。

问:马政府认为这次签订的医药卫生协议,对于两岸的医药卫生交流,包括医学研究、药品药材安全等民生议题有重要贡献,你又以为如何?

颜:已有许多学者专家针对中国血浆经济以及中国药品食品监督管理机制的可信度提出质疑,其中包括对于中国药监体制的腐败、爱滋血浆的流传、卫生署对库贾氏症讯息无法掌握等具有事实根据的检讨。

中国黑箱体制 台湾公卫警讯

我们都知道,一如所有风险管制机制,现代公卫管理并不追求零风险,而是讲求资讯公开透明、监管体制的公信力与可问责性、事故处理的效率,以及非常重要的,对于人权价值的尊重与保障。

然而由于中国缺少基本的民主法治与人权保障体制,因此在前面那些要求方面是完全不及格的。风险社会的最大风险,往往不在于“事故”本身,例如毒奶粉、爱滋病毒,而在于监管体制,也就是说,体制才是最大风险。医药卫生协议的签订,正式把台湾社会推去面对中国的黑箱体制,因此不但台湾人民的公卫风险提高,卫生署自己的监管失灵风险更是大大提高。如果连台湾自身重大疫情资讯都掌握不足,不够透明,实在让人严重怀疑,未来卫生署是否将更受制于中国方面的意志与资讯,更无法在WHO的架构下获得“公卫正义”的对待。

问:马政府进行两岸交往至今,人权议题至为缺乏,应如何改进?

颜:人权议题是民主平台长期呼吁关怀的重点。本次医药卫生合作协议将“受试者权益保障”写入文本,虽然象征意义比较大,仍算是对公民团体呼吁两岸协议应纳入人权条款的首次回应。

两岸关系发展 应纳人权议程

比较糟糕的是,马政府始终不愿意在两岸谈判中与中国进行人权对话。民间团体曾经呼吁两岸应在各项协议当中,加入人权条款,近来更提出将“中国政府应释放刘晓波,并批准公民与政治权利国际公约”纳入六次江陈会谈判议题,然而马政府可能太过惧怕中国的压力,竟然无视于刘晓波获得诺贝尔和平奖后,人权浪潮已经在中国内部激起阵阵涟漪的情势条件,还是不敢提出人权议题。

在民国一百年的前夕,我们正式提出一个新的要求:两岸应该签订“人权协议”,建立正式的人权对话机制。

这个主张有几个思考。虽然中国尚未批准“公民与政治权利公约”,但是两岸都签署了两个人权公约,因此至少形式上,两岸都认同了人权的普世价值。而中国民间出现的“零八宪章”与刘晓波的得奖,显示中国公民社会对于实现自由民主人权的强烈渴望,以及国际对这种发展的注目。

一般相信,在经贸民生议题之后,两岸将展开军事与政治议题的协议协商。我们认为,在从“经贸”到“政治”的过程里,应该先加入“人权”的议程,如不以普世人权为前提,两岸关系的发展将沦为赤裸的权力与利益交换。

中华民国一百年,对于中国大陆如果还有什么意义,那就是曾经在中国建立过一个肯定自由民主人权作为核心价值的共和政权。“人权协议”与“人权对话机制”,是对中国大陆实现人权文艺复兴的一个助力。台湾想要透过中国赚钱,也必须对中国的人权议题负起相应的道德责任。台湾公民社会对富士康、西藏、新疆、零八宪章,以及刘晓波等维权人士的关心,具体实践了这方面的努力,台湾的政府也该积极想想该做哪些人权工作。

前面提到过“台湾共识”,从公民社会的观点来看,台湾共识的核心内容,就是自由民主人权的基本价值,马政府推动批准两人权公约,也是对这一价值的认同与承诺。让我们就从台湾内部以及两岸的“人权共识”开始着手吧。

(记者邹景雯/专访)

【自由时报】2010.12.27

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